法院的案件危机与对策
何兵
一、积案问题严重
为文立言者，总有一种拔高自己所论问题从而引人刮目相看的趋向。然而，本文用“案件危机”一词来描述我国法院当下面临的案件负担居高不下的局面，却决非是危言耸听。事实可以说话。
1979年全国法院审结案件52万件，1989年则涨至260万件，是1979年的五倍。此后的十年间，法院审结的一审、二审、审判监督案件数全面、持续地上涨，1999年达623万件，又翻一番。案件飙升的直接结果是：一、法院案件负担极其沉重，积案居高不下。虽集中清理，至今年7月底全国法院仍有未结案件185万件，其中不少是超审限案件。二、案件质量无明显提高，表现为一审判决的上诉维持率一直保持在50％左右的水平，除8％的上诉案因当事人撤诉而结案外，其余的40％多的一审判决被废弃。再审判决的维持率持续下降，从1990年的66％降至1999年的26．6％。再审判决维持率大幅下降虽然可以解释为系因法院加大了审判监督的力度所致，但至少从一个侧面反映我国法院的终审判决质量存在问题。
法院积案居高不下的局面已引起最高人民法院的高度重视。为加快办案速度，最高人民法院近期制定了《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》，试图通过严格的审限制度规定来“提速”。最高法院并于近期召开了清理积案的专题电话会议。提速固然可以减轻案件积压，但存在着案件质量下降的风险。实际上，这些措施皆是权宜之计，非长久良策。
将积案堆集的责任全部归于法院是有失公允的。虽然法院的办案效率有待提高，但自改革开放以来，法院年审结案件数已提高十几倍。据笔者所知，部分法院的法官已在加班加点、超负荷地运转。问题在于法官无论如何“卖力”，办案数总有一个限度，而案件的增长并不会因为法官脸上的疲倦而有所消减。西方国家的现代化实践表明，案件增长是经济增长的一个附带产品，案件数量“起飞”是现代化过程中必经的一个阶段，且是一个长期存在的现象。案件负担过重是世界上几乎所有法治国家的共同课题。德国宪法法院院长面对堆积如山的案件曾经叹道：“我们已经灭顶。”美国法院因为案件积压，审判迟延，受到朝野一致声讨，指责美国的审判制度已严重损害了美国企业在国际上的竞争力。司法改革的浪潮之所以在世界范围内掀起，案件负担是一个重要诱因。从我国法院公布的案件统计数据来看，法院案件“起飞”阶段已经开始，如果国家不从司法政策上提出解决这一问题的系统性方案，不仅现行出台的司法改革措施的效用会大打折扣，而且法院最终会被案件压垮。
数年来，我国法院解决案件增长的对策之一是增员，1979年全国法院干警总数（法官及其他人员）约6万人，而今仅法官即达17万名，出现“法官膨胀”的局面。法官膨胀诱发的问题是：一、国家无力对法官进行高薪供养，而高薪供养法官是各法治国的通例，是保证法官独立办案的物质前提。二、法官人数太多，无法实行法官异地轮流任职制。法官土生土长，与地方发生千丝万缕的联系，独立审判没有制度上的保障，“国家的地方法院”成为“地方的法院”，不时地成为保护地方利益的工具。三、法官人数太多，无法保证法官队伍的质量。
我国解决法院案件负担的第二个方法是通过“主管”制度，将许多本应准允人民诉诸法院的纠纷动辄以不属法院主管为由拒于门外。一位遭校方开除的大学教授无法诉诸法院，因为“这是内部管理行为，不归法院主管”。这不是理由的“理由”，使人们感到有冤无处诉，从而对法院失望并进而对社会产生敌对情绪。第二个方法是诉讼费制度。据学者分析，高额的诉讼费往往使人民对法院望而却步。
重树法院在人民心目中威望，法院的应然之路是大幅度地压缩法官队伍，扩大法院的受案范围，降低法院的诉讼费用，使法官真正成为一个受人尊重和爱戴的职业，使法院成为人民身边的、能够便利使用的权利保护神。法官队伍大量减少，受理案件大范围扩张，将会使案件负担的问题雪上加霜。为此必须从宏观政策上采取应对措施。
二、对策之一：司法转型
（一）法院转变职能。历年来的政府裁员一直未收到预期效果的主要原因是政府职能未能转变。政府管的事太多，人手不够，增员就成了合理的选择。这一道理同样适用于法院。法院现在的职能定位是通过案件审理，解决纠纷。实际上，很多纠纷没有必要到法院解决，即使到了法院，也没有必要由法官来解决。调查表明，法院审理的案件中真正构成法律上的“疑难问题”，必须动用法官这种专业人士“求解”的不足10％。其余如债务案件、伤害赔偿案件往往并不存在“法律上的问题”，“欠债还钱，天经地义”，不仅法律上很清楚，而且一个不懂法的人按照人情常识即可做出正确的判断，没有必要劳驾国家高薪供养的法官。现代社会一日千里，国家制定的法律难免与生活脱节，导致一些纠纷在法律上“看不出眉目”。如何对这些纠纷进行精深的研究并作出合乎法律本义和正义理念的判断才是法官真正的职责。法院不可能不解决纠纷，否则不成为法院，但有纠纷不代表有“法律问题”，国家应从宏观政策和制度上将那些没有“法律上问题”的纠纷通过激励机制诱导当事人在法院外以及开庭审理前解决，将民事纠纷（约占法院案件的九成）“导入”法院外的纠纷解决机构，而不是鼓励人民斗讼公堂，使法官的职责从“纠纷的解决者”转变为“法律问题的判断者”，这是个事关全局的“大问题”。
将民事纠纷导入法院外纠纷解决机构的一个风险是，这些机构由于没有严格的程序保障，弱势的当事人有可能不得不忍气吞声地“咽下苦果”。而对此，除了重整法院外纠纷解决机构以外，一个重要的手段是加大法院对民间的、行政的纠纷解决机构的监管（详见后论），从而使法院的职能从“纠纷的解决者”转变为“法院外纠纷解决机构的监督者”。从宏观战略上将法院定位于纠纷解决的“最后一手”而不是“第一手”，法院作为一个法院外纠纷解决机构的指引者和监督者身份存在。
作为指引者的法院，要求法院的判决必须严格地执行法律，发出正义的强音，为法院外纠纷处理机关树立明确的、不可撼动的准绳。法院是人民的脊梁，人民一旦坚信“法院会依法判决”，弱者也会挺直腰杆———让法院判！果如是，则法院外的纠纷解决机构的解决方案就会向法律的准绳靠拢。
作为监督者的法院，必须保障一旦法院外纠纷解决机构离谱，人民有向法院求得司法复审和程序保障的可能———不行咱们进法院！法院与法院外的纠纷解决机构有一种互动的关系。没有法院的指引、监督和支持，法院外的纠纷解决机构将会出现群龙无首，各自称王的局面。为此法院必须牢牢掌握对法院外纠纷解决机构的监督权和对法律问题的最终判断权。法院外的纠纷解决机构则可以为法院减轻大量的案件负担，从而使法院集中精力解决主要矛盾，提高裁判的品质。如果法院外纠纷解决机构瘫痪，出现“一口唾沫找到两级法院，一堆垃圾打了两年官司”的局面，则法院势将淹没于诉讼的汪洋大海。
（二）重构法院调解。为减轻法官的审判压力并尽量维系当事人间的商业、家庭和“睦邻友好关系”，应对诉入法院的纠纷进行类型化分析，并对诸如相邻关系等类型案件实施调解先行制度，即未经调解的，不予审判。法院内部实行调、审分离。调解必须坚持并尊重当事人自愿原则，只要当事人愿意并不违反国家禁止性规定，适当的“和稀泥”也可以。调解由于无须作出法律上疑难判断，故此，调解工作可在法官的指导和监督下由法官助理进行———“一边准备（开庭），一边调”。为防止调解官用手中的权力“逼迫”当事人就范，调解机构不得行使裁判权并不得剥夺当事人要求审判的权利。同时为防止以拖压调，可以规定在法定期限内达不成调解协议的，立即“送去审判”。
法官的“开庭审判”则与调解相反，必须严格按照法律的规定进行。法官的判决如果“和稀泥”，脱离法律，左右摇摆，就会使法律丧失尊严，动摇法治的基础。调解程序与审判程序区别如此重大，背后的道理在于：裁判程序是一个树立标准的程序，而调解程序只是“解决问题”的程序，二者奉行不同的原则———调解以情，听讼以法。法官的判决是国家的判决，必须严守法律，才能前后左右保持一致，给人民一个准确的信号，从而让人民在法律的引召下有序地生活。
（三）人员分工。从法院内部来说，要进行人员和职能的分工。通过一定的机制，在现行的法官队伍中进行选拔，使少量优秀的人材脱颖而出。隆其地位，尊其人格，使他们成为说一不二的真正法官。他们的职责主要在于通过对疑难案件的审理，对法律本身的漏洞、法律间的冲突等问题作出准确的判断、解释和补充。法官是“研究法律问题的官”，主要从事“研究性工作”和“开庭审判”。对于那些被淘汰下来的现任法官就地“转制”，成为法官助理，不享有裁判权，比照政府公务员的待遇进行供养。他们的职责定位从事“事务性工作”，为法官的审判活动提供支持并从事案件的先行调解。人员分工的一个目的是人尽其材，各尽其责，以免职责不清或大材小用，导致“窝工”。
（四）修订程序。理论和实务界应侧重对纠纷进行类型化分析，并量体裁衣地为不同类型的纠纷设置相应的程序装置。严格的程序当然有助于判决结果的公正，但程序是以时间和金钱为代价的，不考虑纠纷的类型而一味地强调程序的重要性，以严格的程序来审理鸡零狗碎的小事，得不偿失。各国应对案件危机的一个共同策略是制定小额诉讼程序，对小额纠纷实行速战速决。此外，扩大非讼程序的适用范围。我国民事诉讼法规定的支付令程序本属一种“短平快”程序，然而由于制度以及制度外的原因，一直未能发挥作用，以其解决的纠纷只占法院民事受案的8％左右。而资料表明，日本的民事纠纷却有2／3是通过这种“短平快”程序解决的。我国司法资源的浪费由此可见一斑。再者，完善开庭审理前的准备程序。通过准备程序大量化解纠纷，减轻法官开庭审理的负担。美国法院受理的民事案件中，有90％通过庭前准备程序得以解决，只有不到10％的案件经过开庭审理。这对我国的司法改革有相当大的借鉴意义。（上）
东莞市生态控制线管理规定
广东省东莞市人民政府
第112号
《东莞市生态控制线管理规定》已经市人民政府同意，现予发布。
市 长 李毓全
二○○九年六月十六日
东莞市生态控制线管理规定
第一章 总 则
第一条 为加强生态环境保护，防止城市建设无序蔓延，促进社会经济可持续发展，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称生态控制线是指根据本规定第六条、第七条划定的生态保护范围界线。
第三条 生态控制线的划定、调整以及生态控制线范围内各项土地利用、建设活动，适用本规定。
第四条 规划、国土、综合执法、建设、环保、发改、农业、林业、水利、工商、城市管理等行政主管部门按照有关法律、法规和规章规定，在各自职责范围内，共同做好生态控制线监督和管理工作：
（一）规划主管部门负责组织编制生态控制线的划定和调整方案；依法对线内新建、改建项目实施规划管理；利用遥感或航拍等技术，每半年一次对线内的建设情况进行监测，发现违法建筑应及时通报市城市管理综合执法部门和所属镇街，并配合做好查处工作。
（二）国土主管部门依法对线内土地进行监管；依法收回、收购土地并纳入政府土地储备；做好线内违法用地行为的查处工作。
（三）城市管理综合执法部门按照其职责对线内违法建设行为进行查处，加强巡查工作，每半年一次将违法建筑及其查处情况向市政府报告，并向社会公布。
（四）建设主管部门负责对线内建筑的质量和安全进行监控，做好对未取得施工许可证的违法建设行为的查处工作。
（五）环境保护主管部门负责线内环境监测，并依法对环境违法行为进行查处，逐步提高环保要求，削减线内污染负荷。
（六）农业、林业、水利等主管部门按各自的职责加强对线内农田、林地、水源保护区等监管，做好生态保护和生态恢复工作。
（七）发改、工商、城市管理等主管部门依法履行相应的生态控制线管理职责。
各有关部门在查处线内违法建设行为过程中应紧密配合，共享信息，及时将查处情况通报其他部门。
各镇街负责维护本辖区范围内生态控制线的完整，组织、协调对线内违法用地、违法建设行为的查处工作。
第五条 鼓励公民、法人或其他组织从事生态保护活动，对做出突出贡献的给予奖励；鼓励单位和个人对生态控制线内的违法建设行为进行举报，并给予适当奖励，具体奖励办法另行制定。
第二章 划定和调整
第六条 生态控制线的划定包括下列范围：
（一）自然保护区、基本农田保护区、一级水源保护区、森林公园、郊野公园及其它风景旅游度假区；
（二）坡度大于25%的山地、林地以及海拔超过50米的高地；
（三）主干河流、水库、湿地及具有生态保护价值的海滨陆域；
（四）维护生态系统完整性的生态廊道和隔离绿地；
（五）其他需要进行生态控制的区域。
第七条 生态控制线按以下程序划定和公布：
（一）市规划主管部门组织编制生态控制线划定方案；
（二）方案征求市相关职能部门和各镇街意见；
（三）方案根据有关意见论证修改后，由市规划主管部门报市城市规划委员会审议；
（四）方案审议通过后，修改完善形成规划成果，报市政府批准；
（五）生态控制线应自批准之日起30日内，在市主要新闻媒体和政府网站上公布。
公布的生态控制线范围应当清晰，并附有明确地理坐标及相应界址地形图。
第八条 因国家、省、市重大建设项目或城市发展战略的重大变化，需要对生态控制线进行局部调整的，应遵循总量不减、占一补一原则，按照下列程序进行：
（一）建设单位依据重大建设项目的相关批准文件，委托具有甲级规划资质的设计单位编制生态控制线调整方案报市规划主管部门（因城市发展战略的重大变化需要对生态控制线进行调整的，由市规划主管部门组织编制调整方案）；
（二）由市规划主管部门对调整方案初审后征求市相关职能部门和所涉及镇街的意见；
（三）市规划主管部门将调整方案进行公示，公示时间不少于15日，必要时可通过召开论证会、听证会等形式广泛征求意见；
（四）调整方案根据有关意见论证修改后，报市城市规划委员会审议；
（五）调整方案审议通过后，报市政府批准。
（六）调整方案自批准之日起15日内，在市主要新闻媒体和政府网站上公布。
第九条 市城市管理部门统一设立生态控制线保护标志。任何单位和个人不得破坏或擅自改变生态控制线保护标志。
第三章 管理与监督
第十条 禁止在生态控制线范围内进行建设，属下列情形之一的除外：
（一）国家、省、市的重大道路交通设施；
（二）国家、省、市的市政公用设施；
（三）旅游设施；
（四）公园；
（五）根据本规定第十二条第（一）项、第十四条确定的建设项目。
市政公用设施包括供电设施，供水、排水、排污、防洪排涝、水土保持、水利工程管理设施，供气、供热设施，通信设施，环卫环保设施，防灾、减灾和公共安全保障设施，直接为农、林、渔业生产服务的各类设施，以及经国家、省、市政府批准建设的特殊用途设施等。
旅游设施是指提供旅游服务所依托的游览娱乐设施、交通运输设施、食宿接待设施和旅游购物设施等。在生态控制线内，旅游设施的任意一公顷用地的容积率都不应大于0.2、硬地率不应大于10%，食宿接待设施建筑面积占旅游设施总建筑面积的比重不应大于20%。
生态控制线内的公园不纳入所在镇街的总体规划以及控制性详细规划进行指标平衡。
法律、法规和规章对生态控制线内的建设项目有更严格限制的，按照有关法律、法规和规章的规定执行。
第十一条 符合第十条规定的建设项目，应按以下程序办理相关手续：
（一）进行项目可行性研究、环境影响评价及规划选址论证；
（二）建设项目选址方案经市规划主管部门初审后征求市相关职能部门和所在镇街的意见；
（三）市规划主管部门将建设项目选址方案公示，公示时间不少于15日，必要时可通过召开论证会、听证会等形式广泛征求意见，因国家安全和保密需要不宜公开的除外；
（四）建设项目选址方案由市规划主管部门报市城市规划委员会审议；
（五）市城市规划委员会审议通过后，报市政府批准；
（六）建设项目选址方案应自批准之日起15日内，在市主要新闻媒体和政府网站上公布；
（七）建设单位到市相关职能部门依法办理有关建设手续。
第十二条 从尊重历史、实事求是、分类处理的原则出发，慎重、妥善地处理好本规定实施前生态控制线内的建设用地和建设项目：
（一）已办理土地使用证、签订国有土地使用权出让合同或集体土地流转合同，但尚未开工的建设项目，原则上不得批准建设，应置换到生态控制线外根据规划进行建设，或由市国土主管部门依法补偿后收回土地，纳入政府土地储备。
确需建设的，应转为资源消耗低、环境影响小的用途，容积率不得超过0.8，并按本规定第十一条规定的程序进行报批。
（二）已建合法建设项目，可按现状保留使用，但不得擅自改建、扩建或拆旧建新，使用期满后由市国土主管部门依法收回土地使用权。
已建合法建设项目在使用年期届满前转让土地使用权的，市国土主管部门可依法收购其土地使用权并纳入政府土地储备。
已建合法建设项目要优先考虑环境保护，加强各项环保及绿化工程建设，转为资源消耗低、环境影响小的用途；市环保主管部门应加强监管，对环保不达标的项目应责令其整改，拒不整改或整改不达标的应依法予以取缔。
（三）已建的违法建设项目，市规划、国土、建设、发改、房管等主管部门不再补办有关手续，市工商部门不再办理企业设立登记，市环保部门应加强环保监管，市国土主管部门依法收回占用土地。
第十三条 市国土主管部门在生态控制线内依法收购、收回纳入政府储备的土地，经过整合调配后主要用于生态建设。
第十四条 生态控制线内的原农村居民点，市政府和各镇街制定引导政策，鼓励其在线外进行异地统建。
不能搬迁确需原址改造的，应遵循用地规模、建设规模不增加的原则，制定详细规划，并按本规定第十一条的程序进行报批。
第十五条 市政府和各镇街制定财政转移支付政策，保障线内受控村组的社会事务管理支出和基本生活生产需要。
第四章 法律责任
第十六条 违反本规定在生态控制线内进行建设的，由相关行政主管部门按照《东莞市在建违法建筑处理办法》的有关规定进行处理，并依法对建设、施工单位或个人进行处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十七条 毁坏或擅自改变生态控制线保护标志的，由城市管理部门责令恢复原状，并依法进行处理。
第十八条 各镇街应采取有效措施保护生态控制线，对新的违法建设行为未能及时制止的，取消镇街当年评优资格，取消镇街及其城市管理综合执法部门直接责任人员的当年评先资格。
第十九条 违反本规定擅自调整生态控制线的，对主管领导和直接责任人员依法予以行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
在生态控制线范围内擅自审批建设项目或批准建设的，对主管领导和直接责任人员依法予以行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第二十条 依本规定划定的生态控制线及其范围图为本规定组成部分，具有同等效力。
第二十一条 本规定由市城建规划局负责解释。
第二十二条 本规定自2009年8月1日起施行，有效期至2014年7月31日。