论提单欺诈及其对策

牛鹏

（西南政法大学 重庆 400031）
摘要:提单是货物所有权的凭证, 也是银行凭单付款的主要依据，在国际贸易中具有非常重要的地位和作用。然而，在国际货物买卖中, 提单的使用也带来种种风险，提单欺诈活动日益猖獗,使提单信誉大大受损并影响到整个国际贸易体系。本文论述了提单欺诈,并提出了相应防范措施。
关键词：提单；提单欺诈；保函；止付令
提单是用以证明海上货物运输合同和货物已由承运人接管或者装船，以及承运人保证据以交付货物的单证。它运用于海运已有几百年的历史，在国际贸易中发挥着巨大作用。但由于提单担负着众多功能，通过各个环节，发生欺诈的可能性很大。近年来，提单欺诈案件频繁发生，其范围之广、种类之多、危害之大，令人震惊。有效打击提单欺诈活动，进一步完善提单制度本身，已成为摆在世界各国面前的一个不容忽视的问题。

一、提单欺诈的主要表现形式

（一）伪造提单。提单是信用证所要求的主要单据，在信用证业务中，只要单据符合信用证的要求，银行即凭单付款，而不审查单据的来源及其真实性。一些不法商人即利用信用证“单据交易、严格相符”的特点伪造提单，以骗取货款，可能货物根本没有装船，或以次充好，蒙骗客户。
1.空单。空单就是货物极为不符，甚至根本未装船而签发的提单，承运人或其代理人或船长签发的伪造提单的一种。这种提单可能被完全无辜的收货人或其他持有人用来履行下一个货物买卖。
在德国，大部分学者认为，提单代替货物以为流通，因此，承运人在签发提单后，应担保其记载与所取的货物一致。所以，承认空单的效力。英美国家，由于其航运发达，在国际航运上，常扮演承运人角色，因此在承运人责任的立法上采行减轻的主张，以利其航业。英美法认为提单为承运人或船长接受货物且将之装船的表面证据，可用事实推翻。所以，实际上承运人未收受货物而发行提单，承运人并不受提单上文义绝对性约束，举出相当证据即可推翻其责任。即使提单持有人是善意并无过失，也然。笔者认为，卖方故意在没有交货的情况下伪造提单已构成欺诈，提单无效，其欺诈行为构成侵权。这种提单纯粹成了单据欺诈的工具，其名称被盗用的承运人不受提单约束。如承运人与卖方串通，为卖方取得空单提供必要条件，则构成共同侵权，承担连带责任。
2.货量差异。货量差异就是货物虽然装船，但实际装船数量与提单记载数量存在差异。在普通法上，承运人并不被禁止证明提单记载的货物数量不正确。但是，提单是其记载数量已装船的初步证据，而且举证责任显然要求承运人证明记载数量实未装船。这要求“非常满意的证据”，而证明货物在运输期间的任何极大可能移动都是不够的。承运人只有通过在提单中加入“重量不知”条款才能保护自己。提单货量差异，通说认为有效。就提单记载但实未装船的货物，卖方应对买方负未交付责任。承运人也要对收货人或提单持有人负责。
（二）倒签和预借提单。已装船提单应在货物全部已装上船后签发，签发的日期必须是真实的，因为提单的签发日期即视作装运日期。如果提单在货物装船后签发，签发日期却早于实际装船日期，便构成倒签提单。如果货物尚未全部装船或货物已由承运人接管尚未开始装船的情况下签发了提单，便构成预借提单。倒签提单或预借提单，托运人的目的都是为了使提单签发日期符合信用证规定，顺利结汇，但对收货人来说则构成合谋欺诈，可能使收货人蒙受重大损失。对此，各国法律和海运习惯都是不允许的[1] （三）以保函换取清洁提单。在国际贸易中，经常会出现这种情况：承运人欲对表面状况不良的装运货物签发不清洁提单，由于银行不接受不清洁提单，托运人不能凭此结汇，因而往往向承运人出具保函，让承运人签发清洁提单，并保证赔偿承运人因签发清洁提单而遭受的损失，以此来换取清洁提单，顺利结汇。
可见，出具保函是出于国际贸易的需要，从某种意义上讲托运人和承运人都能得到一定的方便和好处，但实际上对承运人来讲却潜伏着很大的风险。一旦收货人持清洁提单向承运人索赔[2]，承运人必须赔付收货人。
（四）无提单放货。海运提单是物权凭证，货物运到目的港后，承运人有义务将货物交给正本提单持有人。然而在实际业务中，有时会发生货物先于运输单据到达的情况。由于收货人手头没有正本提单，无法及时提货转卖或销售，会产生货物压仓费用、品质变化、市场价格波动等一系列问题。碰到这种情况，习惯上都是通过担保提货的方式予以解决的。即由收货人向船公司提供一份经银行会签的书面保函，要求在没有物权凭证的情况下先提货日后补交提单。但如果承运人将货物交给非正本提单持有人，有可能造成错误交货构成对提单持有人的侵权。在无提单放货过程中，提取货物的不一定是买卖合同的买方，有可能被冒领，提货人往往不易查明，也有船方偷货的可能。因此无提单交货风险是很大的。

二、提单欺诈行为产生的主要原因

（一）提单管理方面的原因。
各国法律对提单没有严格的统一的格式要求,各公司对空白提单的管理一般也不是很严格,这就给违法分子伪造提单提供了可能性和便利条件,使这种欺诈行为比较易于实施。而空白提单被盗用法律也没有规定任何惩罚措施,这又在一定程度上纵容了提单欺诈行为。
（二）由于在单证交易中要确保提单的信用，提单因此比货物更受到重视。
单证交易中为确保提单的信用,法律一般鼓励当事人注意提单而非货物本身。在买卖中,买方必须见单付款。货物在运输途中已经灭失,货物本身有缺陷等都不是买方拒绝付款的理由。在1982 年英国法院审理的一宗案件[3]中,CIF 合同卖方装运了有缺陷的货物,但提交的提单却是良好的,法院判决买方无权拒收单据,否则单证的流转性得不到保障,而这种结果将破坏国际买卖尤其是国际商品买卖融资体制的根基。该案件已成为英国法院日后审理类似案件所遵循的判例。过于重视提单本身也是信用证交易的缺陷。作为一种普遍的国际贸易支付方式,信用证交易实质上是一种单据交易,根据《跟单信用证统一惯例》的规定,银行遵守的是“单证相符”和“表面相符”的基本原则。银行对于任何单据的真实性、伪造或法律效力概不负责;对于单据中有关货物的品质、数量、价值以及对于发货人、承运人、保险人等的诚信与否、清偿能力、资信情况等概不负责。只要提单和其它装运单据表面上符合信用证的要求,银行就有权支付货款[4],买方不能因为银行汇票接受的是一份假提单而拒付,银行也就没有动力为防止欺诈做出任何努力。关注单据本身可使提单持有人从单据本身得到充分保障,有利于维护提单的流转性,但走得太远又会反过来打击提单的信用。因为提单权利毕竟需要最终兑现,如果货物本身已经出现问题,即使规定提单持有人的权利不受影响,受益的也只能是提单的中间持有人,提单的最后持有人向承运人提货时必然遇到麻烦。而且重提单不重货物使各环节防止提单欺诈的积极性受挫,在客观上助长了提单欺诈的发生。
（三）提单运输的国际性。
国际航运是以世界上的大洲大洋为活动场所,涉及的地域范围极为广泛。就不具体的一宗贸易或一宗货物的运输而言,至少要涉及两个国家,多数要涉及两个以上国家,转手贸易则会涉及更多国家。由此发生的提单欺诈案件自然也会涉及两个或两个以上的国家,而且提单欺诈的实施者与受害者往往在不同国度,诉讼必然带有涉外因素,涉及到法律冲突问题。受害者跨越国界,保护自己的正当利益受到很大的限制,有的甚至根本没有行使这种权利的可能。近年来海运欺诈活动如此猖獗,在很大程度上就是利用了这一点。

三、提单欺诈的危害

正是由于以上原因,提单欺诈行为经常发生,而且十分严重,已构成对国际贸易、航运等有关各界的一种威胁。
（一）它往往使提单受让人遭受到巨大损失。因为欺许本身难以被证实,即使证实,欺诈者往往也已逃之夭夭,损失难以追回。更为严重的是提单持有者往往还不能从保险人处得到赔偿,因为欺诈不是保险人一般承保的商业风险。在英国法院审理的George Kallis (Manufactures) Ltd. V. Succdss InsuranceLtd. 一案中,买卖合同的卖方用预借到的提单进行了信用证下的提交并获付款。提单上记载的船名和装船日期等都是虚构的。货物后来装在另一艘船上并因火灾而受损。买方依据保险单向保险人索赔,但是保险人拒绝赔付,最后法院判决保险人有理。法院认为,保险单下的航程是提单注明的航程,该航程并未发生,故承保的风险从未开始,货物不在保险范围内。
（二）提单欺诈还使提单信誉受到影响,从而影响提单的转让性,破坏国际贸易正常秩序。因为在国际贸易中买方虽然有权拒绝不真实的提单，但如果提单表面无暇疵，买方则无权因货物瑕疵而拒收单据。即使卖方装运的是有瑕疵的货物，或者根本未装船货物，只要提单表面符合合同，买方就不得拒收单据。除非卖方欺诈或装船货物根本不同于合同货物。即买方不得以“先行违约方是对方有权解除合同”的一般合同原则来对抗见单付款的义务，可见整套提单制度都为了维护提单的可转让性。提单的使用是建立在所有当事人都依诚信原则行事的基础上的，而提单的流通性又是提单制度的核心，为了建立提单的流通性，不惜牺牲其它准则。然而恰恰正是从事国际贸易及运输的商人们奋斗几个世纪的流通性在提单欺诈的打击下岌岌可危，提单制度也面临着生死存亡的严峻考验。

四、提单欺诈的防范及救济措施

承运人的防范措施
承运人严格海运提单的签署。信用证业务是纯粹的单据交易, 银行承担其付款责任的唯一条件是受益人提交了符合信用证条款的单据, 只要单据表面满足“单单相符, 单证一致”的条件, 银行就承担付款责任。而不管单据的真假与否, 如果单据出现不符点,对出口方来说, 就丧失了安全及时收汇的银行保证。对进口方来说也会造成不同程度的损失。
尽管预借提单在法律上具有侵权的性质, 但在实践中又无法完全避免这一现象。在实务中, 有时由于某种客观原因, 暂时无法将货物装船, 如果等待货物装完以后再签发提单, 就会违背信用证的规定, 导致银行拒绝结汇, 最终使托运人蒙受经济损失。为此, 在实践中, 签发预借提单的情况无法完全避免, 但必须满足下列条件:
1、托运人有良好的信誉, 不致在事后推卸责任;
2、提单所列的外表状况良好的货物已经进入了码头仓库, 并且不存在被托运人转移的可能性;
3、根据港口条件, 货物可以在很短的时间内装上船舶;
4、托运人应出具有效的保函;
如果托运人要求承运人的代理人签发预借提单, 则代理人除要求托运人出具保函之外, 还应征得承运人( 船公司) 的同意。
另外，承运人应尽量做到凭提单正本放货。
合同当事人的防范措施
1、重视资信调查，选择资信好的交易伙伴。建立一套自己的有效信息情报网络, 切实重视对信息情报的投资, 以利于买方快速应变。在国际贸易交往中, 对客户的资信情况全面了解是保障业务顺利进行的先决条件。所谓资信情况好, 包括两个方面: 一是资产情况好, 有相当可观的资产, 且经营状况好, 有履约能力; 二是能在诚实信誉的原则上履约, 不会随意撕毁契约。因此必须搞好交易伙伴的资信调查, 要花大力气, 委托相应的机构、人员做调查, 要了解他以前跟别人履约的表现; 了解公司的资本状况; 公司组成人员情况; 公司盈利亏损情况; 公司设备、设施情况; 还要了解公司的业务情况, 包括营业范围、公司性质及往来厂商等。[5]
2、选择可靠的船公司( 承运人) 运载货物。根据目前航运界状况要完全禁止保函的使用是不易的, 因此选择可靠的承运人则至关重要; 装船时承托双方都要谨慎, 力争做到出现问题早发现, 及时解决, 避免出保函; 承托双方对保函的出据和接受也要慎重, 以便在保函项下发生损失时易于协商解决; 由于保函具有承托双方合伙对第三者收货人欺诈的性质, 因此, 应十分注意选择可靠的承运人运载货物。
3、重视装船监督，把握船舶动向。
许多提单欺诈就发生在装货这一环节。在装运港，责任者或者偷换货物，以次充好；或者串通承运人预借或倒签提单。因此，防范欺诈的又一环节是充分做好装船监督。在船舶航行过程中，及时与船舶代理保持联系，全天候地掌握船舶航行情况。对船舶代理转告的有关船舶因故延误，传播因故障需中途挂靠修理等同志，更须保持警觉,尽量核实其真伪，做好应变准备。
财政部


财政部关于印发《中央单位政府采购管理实施办法》的通知

2004年7月23日　　财库[2004]104号

党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，有关人民团体，全国人大办公厅，全国政协办公厅，高法院，高检院，新疆生产建设兵团：
　　为了推进和深化中央单位政府采购制度改革，建立和规范中央单位政府采购运行机制，财政部依据《中华人民共和国政府采购法》，制定了《中央单位政府采购管理实施办法》，现印发给你们，请认真执行。
　　附件：中央单位政府采购管理实施办法


附件：

中央单位政府采购管理实施办法

第一章　总　　则

　　第一条 为了加强中央单位政府采购管理，建立和规范中央单位政府采购运行机制，根据《中华人民共和国政府采购法》，制定本办法。
　　第二条 中央单位政府采购适用本办法。
　　本办法所称中央单位，是指与财政部发生预算缴款、拨款关系的国家机关、事业单位和社会团体。
　　中央单位按预算管理权限和经费领报关系，分为主管预算单位(主管部门)、二级预算单位和基层预算单位。
　　第三条 中央单位政府采购是指中央单位按照政府采购法律、行政法规和制度规定的方式和程序，使用财政性资金(预算资金、政府性基金和预算外资金)和与之配套的单位自筹资金，采购国务院公布的政府集中采购目录内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
　　第四条 中央单位政府采购组织形式分为政府集中采购、部门集中采购和单位自行采购。
　　政府集中采购，是指中央单位将属于政府集中采购目录中的政府采购项目委托集中采购机构代理的采购活动。
　　部门集中采购，是指主管部门统一组织实施部门集中采购项目的采购活动。
　　单位自行采购，也称分散采购，是指中央单位实施政府集中采购和部门集中采购范围以外、采购限额标准以上政府采购项目的采购活动。
　　第五条 财政部是中央单位政府采购的监督管理部门，履行全面的监督管理职责。国务院其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。
　　中央单位(含部门集中采购机构)是采购人，负责本部门、本系统政府采购的组织和实施工作。集中采购机构(不包括部门集中采购机构，下同)是政府集中采购的代理机构，负责承办中央单位政府集中采购操作事务。
　　第六条 财政部的主要职责是：依法制定中央单位政府采购政策及管理制度；编制审核政府采购预算和计划；拟定中央单位政府集中采购目录、部门集中采购项目、采购限额标准和公开招标数额标准，报国务院批准；审批政府采购方式；建立和管理中央单位政府采购评审专家库；协调处理各中央单位以及中央单位与集中采购机构之间的工作关系；监督检查中央单位、集中采购机构和经财政部确认或审批资格的其他政府采购代理机构的政府采购活动；考核集中采购机构业绩；处理供应商对中央单位政府采购活动的投诉事宜。
　　第七条 主管部门的主要职责是：制定本部门、本系统政府采购实施办法；编制本部门政府采购预算和政府采购实施计划；协助实施政府集中采购；统一组织实施部门集中采购项目；按规定权限对所属单位的政府采购活动实施管理；推动和监督所属单位政府采购工作；统一向财政部报送本部门、本系统有关政府采购的审批或备案文件、执行情况和统计报表。
　　第八条 二级预算单位和基层预算单位的主要职责是：严格执行各项政府采购规定；完整编制政府采购预算并逐级报送主管部门审核汇总； 向上级主管部门提供政府采购的实施计划及有关资料；组织实施单位自行采购工作；依法签订和履行政府采购合同；编报本单位政府采购信息统计报表。
　　第九条 集中采购机构的主要职责是：接受中央单位委托，组织实施政府集中采购目录中的项目采购； 直接组织招标活动；负责集中采购业务人员培训；接受委托代理其他政府采购项目的采购。
　　第十条 中央单位政府采购工作应当实行内部统一管理，建立和完善内部监督制约机制。主管部门的财务(资金)管理机构具体负责本部门、本系统政府采购的执行性管理。
　　第十一条 中央单位政府采购管理的主要内容是：政府集中采购目录和部门集中采购项目及采购限额标准的确定；政府采购预算的编制；政府采购实施计划的制定；采购组织形式和采购方式的确定；采购活动的实施； 中标或成交供应商的确定；采购合同的签订和履约验收；采购资金的支付与结算；采购文件的保存以及采购统计的编报等。
　　第十二条 中央单位达到公开招标数额标准的采购项目，应当采用公开招标采购方式。因特殊情况需要采取公开招标以外的邀请招标、竞争性谈判、询价和单一来源等采购方式的，应当在采购活动开始前报财政部批准。
　　第十三条 中央单位政府采购信息应当按照法律、行政法规和财政部有关规定，首先在财政部指定的政府采购信息发布媒体上公告。必须公告的政府采购信息包括：招标公告、中标或成交结果，主管部门制定的政府采购实施办法，集中采购机构承办的招标公告、中标或成交结果和有关操作性文件。
　　第十四条 政府采购的评审专家的确定，应当按照《政府采购评审专家管理办法》规定，从财政部建立的中央单位政府采购评审专家库中抽取。

第二章　备案和审批管理

　　第十五条 政府采购备案和审批管理，是指财政部对中央单位、集中采购机构及其他采购代理机构按规定以文件形式报送备案、审批的有关政府采购文件或采购活动事项，依法予以备案或审批的管理行为。
　　财政部负责政府采购工作的机构具体办理政府采购备案和审批事宜。
　　第十六条 除财政部另有规定外，备案事项不需要财政部回复意见。
　　下列事项应当报财政部备案：
　　(一)主管部门制定的本部门、本系统有关政府采购的实施办法；
　　(二)部门预算追加应当补报的政府采购预算、已经批复政府采购预算的变更；
　　(三)政府采购实施计划、主管部门增加的部门集中采购项目；
　　(四)经财政部批准，采用公开招标以外采购方式的执行情况；
　　(五)集中采购招标公告、集中采购机构制定的采购项目操作方案，以及集中采购机构组织的协议供货、定点采购协议书副本；
　　(六)政府采购项目的合同副本；
　　(七)法律、行政法规规定其他需要备案的事项。
　　第十七条 审批事项应当经财政部依法批准后才能组织实施。
　　下列事项应当报财政部审批：
　　(一)因特殊情况对达到公开招标数额标准的采购项目需要采用公开招标以外的采购方式的；
　　(二)因特殊情况需要采购非本国货物、工程或服务的；
　　(三)集中采购机构组织实施协议供货采购、定点采购，其实施方案、招标文件、操作文件、中标结果、协议内容需要变更的；
　　(四)集中采购机构制定的操作规程；
　　(五)政府集中采购的协议供货协议书、定点采购协议书和财政直接支付项目采购合同的变更，涉及支付金额的；
　　(六)法律、行政法规规定其他需要审批的事项。
　　第十八条 备案和审批事项由主管部门、集中采购机构或其他政府采购代理机构依照有关规定向财政部报送。
　　第十九条 在备案和审批管理中，财政部可以根据管理需要，将对二级预算单位和基层预算单位的备案或审批管理权限授予其主管部门办理，但法律、行政法规规定应当由财政部负责备案和审批的事项除外。

第三章　政府采购预算和计划管理

　　第二十条 中央单位在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购项目及资金预算在政府采购预算表中单列，按程序逐级上报主管部门。主管部门审核汇总后报财政部。
　　年度政府采购项目按国务院颁发的年度中央预算单位政府集中采购目录及采购限额标准执行。
　　第二十一条 财政部对部门预算中的政府采购预算进行审核，并随部门预算批复各主管部门执行。
　　第二十二条 主管部门应当按照财政部批复的部门预算，分别制定政府集中采购、部门集中采购实施计划。
　　政府集中采购实施计划，是指主管部门将本部门、本系统属于政府集中采购目录中的采购项目，按照项目构成、使用单位、采购数量、技术规格、使用时间等内容编制的具体采购计划。
　　部门集中采 购实施计划，是指主管部门根据部门集中采购项目和本部门实际，依法制定的部门集中采购项目的具体采购计划。
　　第二十三条 主管部门应当自接到财政部下达的部门预算之日起40个工作日内，将政府集中采购实施计划和部门集中采购实施计划报财政部备案，并将政府集中采购实施计划抄送集中采购机构组织采购。
　　第二十四条 中央单位按照预算管理程序调整或补报政府采购预算的，应当及时调整政府集中采购实施计划或部门集中采购实施计划。
　　第二十五条 未列入政府采购预算、未办理预算调整或补报手续的政府采购项目，不得实施采购。

第四章　政府集中采购管理

　　第二十六条 中央单位应当将属于政府集中采购目录内的项目，委托集中采购机构代理采购。
　　第二十七条 中央单位与集中采购机构应当在集中采购开始前签订委托代理协议，明确委托的事项、双方的权利与义务。委托代理协议应当具体确定双方在编制采购文件、确定评标办法与中标标准、组建评标委员会、评标、定标等方面的权利和义务。
　　中央单位按照自愿原则，可就确定中标人、签订合同、验收等事项委托集中采购机构办理。
　　集中采购委托代理协议可以按项目签订，也可以按年度签订一揽子协议，具体项目有特殊要求的，再另行签订补充协议。
　　第二十八条 在政府集中采购实施过程中，集中采购机构应当按照有关规定和委托代理协议约定开展采购活动。
　　第二十九条 集中采购机构应当坚持规范与效率相结合原则，做好代理采购项目的具体采购工作。其工作人员不得参与、干预或影响具体评标、谈判和询价工作。
　　第三十条 集中采购机构应当自接到中央单位项目委托后40日内确定中标、成交供应商。经财政部批准采用非招标采购方式进行的紧急采购，应当在15日内确定中标、成交供应商。
　　第三十一条 协议供货采购、定点采购的采购结果(包括中标产品、配置及价格等)，应当在财政部指定的政府采购信息发布媒体上公告，同时以文件形式印发各委托采购的中央单位。
　　协议供货采购、定点采购应当在投标截止日期后10个工作日内完成中标结果公告和文件印发工作。
　　第三十二条 中央单位采购协议供货或定点采购项目，一次性采购批量较大的，应当与中标供应商就价格再次谈判或询价。
　　第三十三条 政府集中采购应当遵循以下工作程序：
　　(一)编制计划。主管部门接到财政部下达的部门预算后在规定时间内，编制集中采购实施计划并委托负责本部门、本系统政府集中采购的集中采购机构实施采购。
　　(二)签订委托协议。主管部门与集中采购机构签订委托代理协议，确定委托代理事项，约定双方的权利与义务。
　　(三)制定操作方案。集中采购机构汇总各中央单位政府集中采购实施计划，并与委托方协商后，制定具体操作方案，包括协议供货采购、定点采购方案。
　　(四)组织采购。集中采购机构采用公开招标方式或财政部批准的其他采购方式，按照经备案或审批的操作方案开展采购活动。
　　(五)确定中标、成交结果。集中采购机构被授权确定中标或成交结果的，应当在集中采购工作完成后3个工作日内，将中标结果通知委托方，并发出中标或成交通知书，同时发布中标或成交公告。
　　集中采购机构不承办确定中标或成交结果事项的，应当在评标、谈判或询价工作完成后，将采购结果报委托方，由委托方确定中标或成交供应商，并发中标或成交通知书和公告。
　　(六)中央单位应当自中标、成交通知书发出30日内，与中标、成交供应商签订采购合同。

第五章　部门集中采购管理

　　第三十四条 中央单位的部门集中采购项目，应当实行部门集中采购。主管部门负责部门集中采购的组织实施，部门集中采购事务可以由财务(资金)管理机构具体负责办理，也可以另行明确一个机构具体负责办理。部门集中采购项目的招投标事务，可以委托集中采购机构或其他政府采购代理机构承办。
　　第三十五条 部门集中采购的评审专家应当从财政部建立的中央单位政府采购评审专家库中抽取，本部门的工作人员不得以评审专家身份参加本部门政府采购项目的评标、谈判或询价工作。
　　第三十六条 部门集中采购应当遵循以下工作程序：
　　(一)细化部门集中采购项目。主管部门接到财政部下达的部门预算后，应当进一步明确本部门、本系统实行部门集中采购的项目范围，逐级下达到二级预算单位和基层预算单位。
　　(二)编制计划。二级预算单位和基层预算单位根据主管部门要求，编制部门集中采购实施计划报主管部门。
　　(三)制定方案。主管部门汇总所属单位上报的部门集中采购实施计划后，制定具体操作方案。
　　(四)实施采购。主管部门依法采用相应的采购方式组织采购活动。委托集中采购机构或其他政府采购代理机构代理采购的，应当签订委托代理协议。
　　(五)采购活动完成后，应当及时确定中标、成交供应商，向其发出中标或成交通知书，同时发布中标、成交公告。
　　(六)主管部门及其所属单位要在中标、成交通知书发出30日内，与中标、成交供应商签订采购合同。主管部门应当组织采购合同履行及验收工作。

第六章　单位自行采购与其他事项管理

　　第三十七条 单位自行采购可以由项目使用单位自行组织采购，也可以委托集中采购机构或其他政府采购代理机构代理采购。
　　第三十八条 单位自行采购应当依据法定的采购方式和程序开展采购活动，完整保存采购文件。
　　第三十九条 单位自行采购应当按照本办法规定实行备案和审批管理。
　　第四十条 政府采购应当签订书面合同。采购合同应当由项目使用单位与中标、成交供应商签订，也可以根据具体组织形式委托主管部门、集中采购机构或其他政府采购代理机构与中标、成交供应商签订。
　　由主管部门、集中采购机构和其他政府采购代理机构与中标、成交供应商签订合同的，应当在合同条款中明确各自的权利和义务。
　　第四十一条 政府采购合同应当自签订之日起7个工作日内，将合同副本报财政部备案。
　　第四十二条 中标、成交通知书发出时间超过30日，中央单位或中标、成交供应商任何一方拒绝签订合同的，违约一方应当向对方支付采购文件中规定的违约金。
　　第四十三条 中央单位、集中采购机构和其他政府采购代理机构应当按照合同约定，对履约情况进行验收。重大采购项目应当委托国家专业检测机构办理验收事务。
　　履约验收应当依据事先规定的标准和要求，不得增加新的验收内容或标准。凡符合事先确定标准的，即为验收合格。当事人对验收结论有异议的，应当请国家有关专业检测机构进行检测。
　　第四十四条 政府采购合同订立后，不得擅自变更、中止或者终止。经合同双方当事人协商一致的，可以依法变更合同。
　　第四十五条 中央单位应当按合同约定及时支付采购资金。实行国库集中支付试点改革的部门，按国库集中支付规定程序办理资金支付；未实行国库集中支付改革试点的部门，按现行办法由中央单位负责支付。
　　第四十六条 中央单位应当加强政府采购基础管理工作，建立采购文件档案管理制度。

第七章　监督检查

　　第四十七条 财政部对中央单位政府采购活动实行经常性监督检查制度，依法对中央单位、集中采购机构、其他政府采购代理机构执行政府采购法律、行政法规和规章制度情况进行监督检查。
　　第四十八条 财政部对中央单位政府采购活动进行经常性监督检查的主要内容是：
　　(一)政府采购预算和政府采购实施计划的编制和执行情况；
　　(二)政府集中采购目录和部门集中采购项目的执行情况；
　　(三)政府采购备案或审批事项的落实情况；
　　(四)政府采购信息在财政部指定媒体上的发布情况；
　　(五)政府采购有关法规、制度和政策的执行情况；
　　(六)内部政府采购制度建设情况；
　　(七)政府采购合同的订立、履行、验收和资金支付情况；
　　(八)对供应商询问和质疑的处理情况；
　　(九)财政部授权事项落实情况；
　　(十)法律、行政法规和制度规定的其他事项。
　　第四十九条 财政部对集中采购机构政府采购活动进行经常性监督检查的主要内容是：
　　(一)内部制度建设和监督制约机制落实情况；
　　(二)政府集中采购目录执行情况；
　　(三)政府采购备案审批事项落实情况；
　　(四)政府采购评审专家抽取和使用情况；
　　(五)政府采购信息在财政部指定发布媒体上的公告情况；
　　(六)政府采购工作效率、采购价格和资金节约率情况；
　　(七)服务质量和信誉状况；
　　(八)对供应商询问、质疑处理情况；
　　(九)有关政府集中采购规定和政策执行情况；
　　(十)法律、行政法规和制度规定的其他事项。
　　第五十条 主管部门应当对本部门、本系统政府采购工作情况实施监督检查。
　　第五十一条 集中采购机构应当加强内部管理，建立内部监督制约机制，全面、规范地做好中央单位委托的集中采购事务。
　　第五十二条 供应商应当依法参加政府采购活动。
　　财政部对中标供应商履约实施监督管理，对协议供货或定点采购的中标供应商进行监督检查。
　　第五十三条 供应商对中央单位政府采购活动事项的询问、质疑和投诉，以及对询问、质疑和投诉的答复、处理，按照有关政府采购的法律、行政法规和规章的规定进行。
　　第五十四条 财政部、监察部和审计署等部门对中央单位政府采购活动中的违法行为，应当按照各自职责依法予以处理。

第八章　附　　则

　　第五十五条 主管部门应当按照本规定制定具体实施办法。
　　第五十六条 军队武警系统政府采购管理实施办法由其另行制定。
　　第五十七条 本办法自2004年9月1日起施行。财政部2001年4月9日颁布的《中央单位政府采购管理实施办法》(财库[2001]30号)同时废止。