分析中国食品安全政策
北安市人民法院 钱贵
我国食品安全政策的目的就是要保证社会食品环境的安全，在某种程度上也取得了一定的成果：
第一，食品安全政策的实施保障了食品的安全，保证了社会公众的健康和生命安全。通过实施各项食品安全政策，建立了以食品安全标准为基础的科学管理制度，有效地解决了当前食品安全管理工作中出现的各种问题，使各监管部门的职责更加明确，有效防止、控制和消除食品污染以及食品中有害因素对人体健康的危害，预防和控制了食源性疾病的发生，从而切实保障了食品安全，保证公众身体健康和生命安全。
第二，促进了我国食品工业和食品贸易的发展。通过各种食品安全政策的实施，更加严格地规范了食品生产经营行为，促使食品生产者依据法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，在食品生产经营活动中重质量、重服务、重信誉、重自律，对社会和公众负责，以良好的质量、可靠的信誉推动食品产业规模不断扩大，市场不断发展，从而极大地促进我国食品行业的发展。同时通过制定食品安全政策，还能树立我国重视和保障食品安全的良好国际形象，有力推动我国对外食品贸易的发展。
第三，各种食品安全政策的实施加强了食品立法力度，建立健全了我国的食品安全法律制度。尤其是这两年开始实施的《食品安全法》，通过法律的强制力有效解决了食品安全问题，切实解决了人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题，保障了社会的和谐稳定。其与农产品质量安全法、农业法、动物防疫法、农药管理条例等法律法规互相配合相互补充，进一步完善了我国的食品安全法律制度，为我国社会主义市场经济的健康发展提供法律保障。
经过多年的发展，我国的食品安全政策虽然一直都在发展完善中，但是现行的食品安全政策仍然暴露着以下几点弊端。
一、我国食品安全政策的法律效力不够，我国的食品安全管理缺乏一个合理的有效率的食品安全法律体系。我国食品安全的法制化管理与国际水平有着不小的差距，我国的食品法律体系的框架结构有待进一步科学化、合理化、制度化。虽然现在出台了《食品安全法》，但仅凭这个就想改变整个食品安全现状是不可能的，要有一个配套的相关的法律体系，来保证食品安全现状不再恶化。
二、我国的食品安全标准与国际标准不接轨。有调查显示，我国食品安全标准采用国际标准和国外先进标准的比例仅为 23%，如我国允许的“农残”量要高出美国数倍，有危害的“植物奶油”在我国没有强制性的限量标准，我国的原料奶每毫升含菌量 200 万个的标准得不到国际承认。又因为标准的表龄太长，且对标准的复审不及时，由此造成了很多国家标准的水平都低于国际标准，以至于某些在中国属于安全的食品在国外都属于不合格产品，这就严重影响了中国的出口贸易情况。例如，我国为 136 种农药制定了在产品中的残留标准，而 CAC 在美国和欧美分别为 395、489 和 1176种。
三、对商家的处罚较轻，根本达不到处罚的效果。目前对食品犯罪的处罚过轻，不足以威慑犯罪。这不单单是法律规定的测量标准与测量问题，同时也关系到法律以外的因素，如法律本身是否受制于长官因素，是否受到部门利益以及地方利益的影响而扭曲。相比法律本身的因素而言，可能社会层面的因素更多一些。近年来一些地方政府为了扶植一些实力强大的企业，可以说不惜代价，要钱给钱，要政策给政策，甚至还牺牲掉民众的消费权益、健康权益等，这种全方位的支持在刺激企业发展的同时也普遍养成了霸王心态，为了追求利益而根本不顾企业责任与社会道德。回头审视著名的奶粉企业三鹿的倒台，可以很清楚地发现，推动这一结果的，实际并不是法律本身，而这正是中国食品安全政策的可悲之处。
四、我国的食品安全监管体系也存在种种弊端，管理工作并不协调。中国政府有 10 多个部门与食品质量安全管理有关，这么多部门在管理方面相互矛盾或者管理职能交叉，这就容易导致权力分散、政出多门、管理缺位的现象比较严重。在实际生活中往往会出现看似很多部门在管理，实际上每一个部门都不管的现象，这就给个别黑心商家以可乘之机。
苏州市阳澄湖水源水质保护条例
江苏省苏州市人大常委会
苏州市第十三届人民代表大会常务委员会
公 告
第41号
《苏州市阳澄湖水源水质保护条例》修订，业经苏州市第十三届人民代表大会常务委员会第三十一次会议于2006年12月31日审议通过，并经江苏省第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2007年1月16日批准，现予公布，自2007年3月1日起施行。
2007年1月18日
苏州市阳澄湖水源水质保护条例
（1995年12月26日苏州市第十一届人民代表大会常务委员会第十九次会议制定 1996年4月12日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准 2006年12月31日苏州市第十三届人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订 2007年1月16日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议批准）
第一章 总 则
第一条 为了保护阳澄湖水源水质，防治污染，保障饮用水源和战略备用饮用水源安全，维护生态平衡，促进经济社会可持续发展，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于阳澄湖水源水质保护区（以下简称保护区）范围。
第三条 阳澄湖水源水质保护坚持环境保护优先原则，实行统一规划、综合整治、科学利用、协调发展的方针。
第四条 市和常熟市、昆山市、相城区、平江区人民政府以及苏州工业园区管委会应当将阳澄湖水源水质保护工作纳入国民经济和社会发展规划，加大保护资金投入，依靠科技进步提高水污染防治水平，改善阳澄湖水环境质量。
市人民政府应当组织编制阳澄湖保护区控制性规划，落实责任，加强监督检查。
第五条 苏州市阳澄湖水源水质保护委员会（以下简称保委会）行使市人民政府对阳澄湖水源水质保护工作的组织、协调、监督职能。保委会由市环境保护、规划、水利（水务）、农林、建设、国土资源、交通、发展和改革、经济贸易、卫生、工商、监察等行政主管部门和常熟市、昆山市、相城区、平江区人民政府以及苏州工业园区管委会的主要负责人组成，由市人民政府主要负责人任主任。保委会下设办公室（以下简称保委办），保委办设在市环境保护行政主管部门，负责保委会的日常工作。
常熟市、昆山市、相城区、平江区人民政府以及苏州工业园区管委会（以下简称相关政府）成立相应的保护机构，具体负责阳澄湖水源水质保护工作。
各有关行政主管部门按照各自的职责，负责阳澄湖水源水质保护工作。
第六条 任何单位和个人都不得污染阳澄湖水源水质，并有权对污染阳澄湖水源水质的行为进行监督、劝阻和举报。
第七条 市人民政府和相关政府应当对在阳澄湖水源水质保护工作中作出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。
阳澄湖水源水质保护的工作实绩，作为相关政府负责人、行政主管部门政绩考核的重要内容之一。
第二章 保护区的划定
第八条 保护区划分为一级、二级、准保护区（附图），并设置标志。
第九条 一级保护区：以集中式供水取水口为中心、半径500米范围内的水域和陆域；庙泾河、傀儡湖、野尤泾水域及其沿岸纵深100米的水域和陆域。
第十条 二级保护区：阳澄湖、傀儡湖、阳澄河及沿岸纵深1000米的水域和陆域；北河泾入湖口上溯5000米及沿岸纵深500米、野尤泾、庙泾河及沿岸纵深500米的水域和陆域；以庙泾河取水口为中心、半径1000米范围内的水域和陆域。上述范围内已划为一级保护区的除外。
第十一条 准保护区：西至元和塘，东至张家港河（自张家港河与元和塘交接处往张家港河至昆山西仓基河与娄江交接处止），南到娄江（自市区外城河齐门始，经娄门沿娄江至昆山西仓基河与娄江交接处止），上述水域及其所围绕的三角地区已划为一、二级保护区的除外；市区外城河齐门至糖坊湾桥向南纵深2000米以及自娄门沿娄江至昆山西仓基河止向南纵深500米范围内的水域和陆域；张家港河（下浜至西湖泾桥段）、张家港河下浜处折向厍浜至沙家浜镇小河与尤泾塘所包围的水域和陆域。
第三章 保护职责
第十二条 保委会的职责：
（一）组织实施阳澄湖保护区控制性规划，制定水源水质保护年度计划；
（二）研究、决定保护工作中的重大事项；
（三）检查考核水源水质保护工作；
（四）听取、审议保委办工作报告；
（五）定期向市人民政府报告保护工作情况。
第十三条 保委办的职责：
（一）组织实施年度计划；
（二）建立、健全实施本条例的工作制度和水源水质达标、行政区界断面水质交接等责任制度，明确水质控制目标，并负责检查考核；
（三）指导、督促阳澄湖水源水质保护工作，监督保护区内建设项目、渔业养殖、围垦水面等行政许可及其他行政执法活动，组织联合执法检查；
（四）开展水源水质保护与科学、合理利用的研究，协调、督办保护中的有关事项；
（五）组织、指导、监督保护区内的生态修复；
（六）定期向保委会报告保护工作情况，并向社会公布水质状况；
（七）完成保委会交办的其他工作。
第十四条 相关政府的职责：
（一）组织实施阳澄湖保护区控制性规划和年度计划，并纳入任期责任目标；
（二）采取有效措施，优化产业结构，发展循环经济，促进清洁生产，实施农村环境综合整治，组织开展植树造林、保护湿地等工作；
（三）落实行政区界断面水质交接责任，实现水质控制目标，参与、配合调查处理跨行政区域水污染事件；
（四）向公民普及保护水源水质的科学知识；
（五）定期向同级人民代表大会常务委员会和市人民政府报告保护工作情况。
第十五条 市环境保护行政主管部门的职责：
（一）划定保护区环境功能区划；
（二）对保护区内的污染源实施污染物排放总量控制；
（三）审批建设项目环境影响评价文件，负责建设项目环境保护设施竣工验收；
（四）制定保护区内行政区界断面、主要入湖河道断面水质自动监控系统和重点污染源自动监控系统的建设计划，并组织实施；
（五）制定水污染突发性事件应急预案，组织环保执法检查，调查处理水污染纠纷和事件；
（六）组织研究水体富营养化等污染防治对策；
（七）定期向保委会报告保护区内污染物排放总量控制、建设项目环境管理、自动监控系统监测和水源水质情况，并将水源水质有关情况抄告市水行政主管部门。
第十六条 市规划行政主管部门应当依据阳澄湖保护区控制性规划，对一、二级保护区内的建设项目依法进行统一规划管理。监督保护区内城区、村镇相关规划的实施。
第十七条 市水行政主管部门的职责：
（一）负责保护区内取水许可和排污口设置许可，参与建设项目环境影响评价文件的水环境影响论证；
（二）督促、指导城镇生活污水处理厂及污水管网建设；
（三）制定水量分配调度方案和区域调水方案，统一调度沿江水闸的引排运行；
（四）依法查处擅自圈围水域、改变堤坝功能、利用滩地等水事违法行为；
（五）在集中式供水水源处，以取水口为中心、半径500米和1500米范围设置标志，并负责日常维护和巡查；
（六）制定供水水源突发性污染事件应急预案；
（七）定期向保委会报告饮用水取水水质情况，提供保护区水域水量、水质等水文资料，并抄告市环境保护行政主管部门。
第十八条 市农林行政主管部门的职责：
（一）负责拆除一级保护区水域外1000米范围内的网围、网栏、网箱和渔簖；
（二）制定前项规定范围以外的保护区水域渔业养殖控制规划和年度实施计划，报保委会备案；
（三）查处保护区范围内非法捕捞和养殖行为；
（四）控制保护区内畜禽养殖总量，督促、指导畜禽养殖污染防治，监督二级保护区内规模化畜禽养殖场的关闭或者搬迁；
（五）负责保护区内种植业污染防治工作；
（六）组织、指导保护区内湿地的保护和管理。
第十九条 市建设行政主管部门负责监督、指导、管理保护区内城市建设、村镇建设和房地产开发等建设活动。
市国土资源行政主管部门按照保护区内土地利用总体规划，对保护区内土地利用进行监督管理。
市交通行政主管部门负责制定和实施保护区内船舶装载危险品的控制办法和航道清淤计划，组织地方海事机构查处船舶污染违法行为。
发展和改革行政主管部门负责指导制定保护区内经济和社会协调发展规划，推进生产力布局、产业结构的调整和优化，在项目审批时控制新建、改建、扩建各类影响水源水质安全的区域开发和建设项目，合理开发和利用资源，促进生态环境保护和修复。
经济贸易行政主管部门负责推进产业结构调整，贯彻落实淘汰落后工艺、产品、装备的政策；负责资源节约与利用和节能监督管理工作，实施资源综合利用和节约能源、节约原材料的技术改造项目；牵头编制保护区循环经济发展规划，指导、监督企业开展清洁生产。
市卫生行政主管部门负责饮用水水源取水口水质卫生监测，监督保护区内医疗机构污染物的处理。
工商行政管理部门负责查处保护区内违法经营行为。
监察部门负责保护区内的行政监察工作，查处机关及其工作人员和政府任命的其他人员的违法违纪行为。
第二十条 市人民政府应当加强保护区内行政执法部门的协调配合，加大执法力度。在条件成熟的时候，依法实施委托执法或者实行相对集中行政处罚权制度。
第四章 防治水源污染
第二十一条 一、二级保护区内水质分别执行国家《地表水环境质量标准》的Ⅱ、Ⅲ类地表水标准，准保护区内水质执行Ⅲ类地表水标准。
保护区内的排污者向水体排放污染物的浓度和总量应当达到国家和地方规定的排放标准。
第二十二条 一级保护区内禁止下列活动：
（一）新建、改建、扩建与取水设施及保护水源无关的一切建设项目；
（二）设置排污口；
（三）航行、停靠船舶（执行公务的除外）；
（四）放养畜禽，设置渔簖，进行网围、网栏、网箱养殖和捕捞等渔业活动；
（五）旅游、游泳、垂钓及其他污染水体的活动。
第二十三条 二级保护区内禁止下列活动：
（一）在一级保护区范围外1000米水域范围内设置渔簖，进行网围、网栏、网箱养殖；
（二）新建、改建、扩建向水体排放水污染物的工业建设项目；
（三）新建、扩建高尔夫球场和水上游乐、水上餐饮等开发项目；
（四）新建、扩建向保护区内直接或者间接排放水污染物的旅游度假、房地产开发和餐饮业项目；
（五）增设排污口；
（六）航运剧毒化学品以及国务院交通部门规定禁止航运的其他危险化学品；
（七）设置装卸垃圾、粪便、油类和有毒物品的码头、有毒有害化学品仓库及堆栈；
（八）排放屠宰和饲养畜禽污水、未经消毒处理的含病原体的污水，倾倒、坑埋残液残渣、放射性物品等有毒有害废弃物，设置危险废物贮存、处置、利用项目；
（九）规模化畜禽养殖；
（十）破坏饮用水源涵养林、护岸林、湿地以及与饮用水源保护相关的植被；
（十一）法律、法规规定的其他污染饮用水源的行为。
向二级保护区外集中污水处理设施排放污水的新建、扩建旅游度假、房地产开发和餐饮业项目应当严格执行保护区控制性规划的规定。
第二十四条 准保护区内禁止建设化工、制革、制药、造纸、电镀（含线路板蚀刻）、印染、洗毛、酿造、冶炼（含焦化）、炼油、化学品贮存和危险废物贮存、处置、利用项目；禁止在距二级保护区1000米内增设排污口。
第二十五条 禁止在保护区内水体中清洗装储油类或者有毒有害污染物的车辆、机械、船舶和容器。
第二十六条 禁止将保护区内的土地、建筑物、构筑物及其他设施出租从事违反本条例的开发建设、生产经营或者其他活动。
第二十七条 相关政府及其相关镇人民政府应当按照保护区控制性规划，加快建设生活污水、生活垃圾集中处理设施，将所有单位和居民的生产、生活污水纳入污水处理系统。未按照规定建成的，由上级人民政府责令限期建设。
第二十八条 对保护区内排放污染物的单位实行限期治理或者停业、关闭。
依法应当停业或者关闭的，环境保护行政主管部门应当提出意见，报请有权作出决定的人民政府审查。有关人民政府应当自收到意见之日起十五个工作日内作出决定。
对排污单位按照规定设置的排污口超过规定标准排放污染物，可能造成严重环境污染事故的，环境保护行政主管部门可以临时封堵排污口。
第二十九条 保护区内已建污染治理设施的单位，应当遵守下列规定：
（一）制定防止水污染事件应急预案，建立、健全污染防治岗位、操作规章制度，接受有关部门的监督检查；
（二）禁止将未经处理或者处理后未达到规定排放标准的污水直接排入水体，污染治理设施需暂停使用的，应当提前一个月书面报经当地环境保护行政主管部门审查批准，并采取相应的污染防治措施；
（三）当发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成水体污染时，应当启动应急预案防止或者消除污染，并按照有关规定报告当地人民政府和环境保护行政主管部门；
（四）不得超过核定的污染物排放总量，改建、扩建项目必须削减污染物排放量，污染治理设施处理能力不得低于相应生产系统的污染物产生量。
第三十条 保护区内新建、改建、扩建的建设项目环境影响评价文件，由当地环境保护行政主管部门初步审查后，报市环境保护行政主管部门审批。
第三十一条 违法批准建设项目的，审批机关应当自行撤销或者由保委办建议有权部门予以撤销。
相邻行政区域出境水质达不到水质控制目标发生环境纠纷或者跨行政区域水污染事件的，有关地方人民政府应当协商解决；协商不成的，报共同的上一级人民政府解决。
第三十二条 保护区内排污者可以将污染防治设施委托有环境保护设施运营资质的单位管理或者运营，并承担相应费用。
第三十三条 因污染积累导致下游水域地表水环境功能退化，或者因水污染事件造成损失的，应当依法赔偿。
第三十四条 建立保护区生态补偿机制，设立生态补偿专项资金。生态补偿的具体办法由市人民政府制定。
第五章 法律责任
第三十五条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由环境保护行政主管部门依照以下规定处罚：
（一）排污者未取得排污许可证排放污染物的，责令限期改正，可以处以五千元以上五万元以下的罚款；情节严重的，处以五万元以上十万元以下的罚款；
（二）在保护区的水体中清洗装储油类或者有毒有害污染物的车辆、机械、船舶、容器等物品的，责令改正，可以处以二千元以上五千元以下的罚款；情节严重的，处以五千元以上一万元以下的罚款；
（三）重点排污者未安装或者擅自闲置、拆除污染源自动监控装置的，责令限期改正，可以处以二千元以上一万元以下的罚款；
（四）建设项目的水污染防治设施未建成而投入生产或者使用的，责令停止生产或者使用，可以处以五万元以上十万元以下罚款；水污染防治设施没有达到国家有关建设项目环境保护管理规定而投入生产或者使用的，责令停止生产或者使用，可以处以三万元以上五万元以下罚款。
第三十六条 违反保护区控制性规划，在一、二级保护区内擅自新建、扩建向保护区外排放污染物的旅游度假、房地产开发和餐饮业项目，由规划行政主管部门依法责令限期拆除、恢复原状，并可以给予行政处罚。
第三十七条 相关政府违反本条例规定，未完成水质达标、行政区界断面水质交接等责任制度所规定的地表水环境功能区目标，造成环境污染或者水环境功能退化的，依法追究有关责任人的行政责任。
第三十八条 违反本条例规定，造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡等严重后果的，依法追究有关责任单位及其人员的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十九条 保委办、相关政府以及有关部门的监督管理人员，滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守或者环境监管失职的，由其所在单位或者上级主管机关、市行政监察部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十条 违反本条例规定的行为，应当由其他有关管理部门依法予以处罚的，从其规定。
第六章 附 则
第四十一条 本条例自2007年3月1日起施行。