关于组建国有控股公司中加强国有资产管理的指导意见
关于组建国有控股公司中加强国有资产管理的指导意见
国家国有资产管理局
随着现代企业制度试点的深入，组建国有控股公司已成为明确投资主体，优化配置资源，提高规模效益，巩固和发展国有经济优势的重要途径。为了规范各地和各部门正在进行的试点工作，国家国有资产管理局提出如下指导意见，请认真结合本地情况贯彻执行。
一、关于国有控股公司的性质和类型
（一）国有控股公司是国家授权对一部分国有资产具体行使资产受益、重大决策、选择管理者等出资者权利的特殊企业法人。在组建国有控股公司时，一定要把握其“特殊企业法人”的性质，即控股公司只行使出资者的职能，而不行使行政和行业管理职能。防止出现变相的“翻牌公司
”。
（二）国有控股公司可以分为两种类型：一种是纯粹型控股公司，它不直接从事生产经营活动，而是通过全部或部分拥有其他公司或企业的股份或股权，而对其他公司或企业实行控制。另一种是混合型控股公司，它主要通过股份持有控制子公司，又直接进行一部分生产经营活动。这种
控股公司投入全资子公司、控股子公司、参股子公司的资本总额，必须超过注册资本金的50％以上，用于直接生产经营的资本总额只能小于公司注册资本金的50％。在对子公司的关系上，它行使的是出资者权利，而在直接生产经营活动中，它还享有法人财产权。在授权一些企业集团的
核心公司作为国有控股公司时，为了保持生产经营的稳定，可以设立混合型控股公司。但要通过制定章程，防止母子公司之间发生不规范的竞争。
二、关于试点控股公司的组建工作
（一）控股公司的组建与政府机构改革和企业改造、改组、改制有密切关系，各级国有资产管理部门要深入调查研究，从全局出发，提出自己的意见。在考虑试点意见时，要注意以下几点：第一，要根据本级政府国有资产存量的情况和政府机构改革的进展情况，提出组建控股公司的初
步设想。并结合政府机构改革的进程，积极稳妥地推进试点工作当前不宜全面铺开，各地和各部门要严防一哄而起的错误倾向。第二，要根据本地区的实际情况，提出组建控股公司的途径。一般组建的途径有四条：一是将政府中具备条件的一些专业经济部门和行业性总公司剥离、改组为国
有控股公司；二是将现有的投资公司、资产经营公司改造为国有控股公司；三是将一些具备条件的企业集团通过授权控股经营，使集团公司成为国有控股公司；四是扶持一些大型国有企业，使之成为国有控股公司。在确定本地区的组建途径时，要根据产权结构调整的政策，将一些应当与政
府部门脱钩的企业，分别授权有关控股公司持股。第三，要把握好国有控股公司设立的条件。这些条件是：组建单位必须有一定数量的下属企业或相关企业，并与组建单位有密切的经济和技术联系；下属企业和相关企业必须完成清产核资和产权界定；授权后形成的各类子公司国有资产净额
之和必须达到国家规定的规模，即中央级控股公司不少于人民币20亿元，省级控股公司不少于人民币5亿元，地（市）级控股公司可酌情降低；组建后有利于产业结构和产品结构的调整，能够显著提高规模经济效益。
（二）要积极协助政府对组建国有控股公司的试点工作进行规范。应该根据本地区的实际情况，参照国家国有资产管理局《国家授权投资机构规范意见》（讨论稿）的精神，对本地区国有控股公司试点工作进行规范。在规范中，着重注意以下几个问题：第一，准确规定国有控股公司的
权利和义务，妥善处理控股公司和政府之间的关系以及控股公司与各类子公司的关系。不能只规定控股公司的职权，而不规定它对政府和子公司承担的义务；还可以根据每一个控股公司的实际情况，对其权利和义务作适当调整。第二，妥善设置国有控股公司的组织机构。国有控股公司是国
家独资设立的，没有必要设立股东会，应该设立董事会来行使和承担控股公司的权利和义务，由董事长担任法定代表人。对政府专业经济部门改造为控股公司的试点单位，凡未与政府机构改革同时进行的，可以实行“人”字形结构，即在部门内分离出一部分人成立控股公司，待政府机构改
革时，再完全分离出来。第三，明确国有控股公司的财务管理制度。国有控股公司的注册资本额应当是其当时全资子公司、控股子公司、参股子公司以及自身实际占有的国有资产净额的总和，凡是国有控股公司持有的股份，一律界定为国家股，在国有资产经营预算建立以前，控股公司收益
上缴由国有资产管理部门会同财政部门直接管理，专项用于国有资本的再投入。第四，各级国有资产管理部门直接建立的资产经营公司应尽快按规范要求进行整顿，有条件的可充实、扩大，使之成为国有控股公司，纳入政府授权的范围。没有条件的应予撤销。
（三）要会同有关部门做好国有控股公司组建的审批和授权工作。根据《国有资产法》（征求意见稿）的精神，政府的国有资产管理部门是国有控股公司的管理机关，也是国有控股公司的授权主体。各级国有资产管理部门都要在同级政府的领导下，会同有关部门，做好国有控股公司组
建的审批和授权工作。在审批和授权工作中，要注意以下几点：第一，设立国有控股公司，属于政府主管部门管理的，应由组建单位向主管部门提出申请，报同级国有资产管理部门会同有关部门批准；属于政府直接管理的，应由组建单位直接向同级国有资产管理部门提出申请，由同级国有
资产管理部门会同有关部门审核同意，报同级政府批准。第二，组建单位提出申请时，要提交申请报告、组建方案和公司章程等文件，国有资产管理部门要对组建单位起草这些文件给予必要的指导。第三，组建单位的申请批准后，国有资产管理部门应作为授权方下达批准设立的文件，明确
授权国有资产的范围、数额、持股子公司的名称和持股比例，以及相应的权利和义务；第四，国有控股公司董事会的任免，在国家未作明确规定以前，仍按照原来的干部管理权限决定，但可由国有资产管理部门出面任免。
三、关于控股公司组建后的持股运作
（一）要加强对国有控股公司运作的指导。国有控股公司是新生事物，从事运作管理的人员大多缺乏经验。要使控股公司在组建后顺利运作，并取得预期的效果，必须加强指导。主要有：第一，帮助控股公司做好持股运作的发展规划，使控股公司的每一项重大决策都成为实现规划目标
的一个步骤。第二，帮助控股公司调整产业结构和产品结构，进行资产重组，实现规模经济效益。其中一个重要问题是，在一个控股公司内部全资子公司和控股、参股子公司之间，必须建立专业合作关系，而不能形成相互竞争关系，以利于实现规模经济效益。第三，帮助控股公司实施规范
化的产权管理。控股公司组建后，它和子公司之间已不再是过去那种行政隶属关系，而是一种产权关系、平等主体之间的关系，它对全资子公司只能以出资人的身份，按照国家的有关规定，行使出资者权利；对控股子公司和参股子公司，只能以股东的身份，按照《公司法》的规定，行使股
东的权利。第四，为控股公司的运作管理人员提供培训机会。国家局和有条件的省、自治区、直辖市的国有资产管理部门，应该举办各种形式的培训班，以提高控股公司运作管理人员的素质。
（二）要加强对国有控股公司运作的监督。国有控股公司执行着国有资产出资者的职能，担负着国有资产保值增值的重任，它必须直接对同级政府负责，并接受同级国有资产管理部门的监管。在这方面，国有资产管理部门应该做的工作主要有：第一、向控股公司下达国有资产保值增指
指标，考核其完成情况，并对其进行奖惩；第二，对控股公司的运作过程进行监测，特别是对其转让产权的行为进行监管，以防止国有资产流失；第三，对控股公司应上交政府的产权收益按政府有关规定办理；第四，依据控股公司国有资产保值增值指标完成的情况，提出控股公司董事会人
员任免的建议。
四、关于与控股公司有关的基础管理工作
（一）做好清产核资和产权界定工作，为组建国有控股公司奠定基础。凡是组建国有控股公司的单位，其所属企业都必须首先完成清产核资工作，核实净资产的数额，通过授权，计入控股公司的注册资本金。对于产权归属不清的资产，要及时进行产权界定。当前，要着重抓好与控股公
司有关的集体企业的产权界定工作，确定集体企业中国有资产的数额和比例，以便纳入控股公司授权的范围。
（二）做好产权纠纷的调处工作，为国有控股公司解除困扰。产权纠纷是产权归属不清的表现，将会影响控股公司的组建和授权工作。各级国有资产管理部门要优先安排调处与控股公司有关的产权纠纷，促进控股公司的组建进程。
（三）做好资产评估的管理工作，为国有控股公司的资产重组提供服务。要加强对评估机构的管理，提高评估专业人员的素质和评估质量，为控股公司提供优质的评估服务。
（四）培育和发展产权交易市场，为国有控股公司提供持股运作的外部条件。国有控股公司要进行持股运作，需要频繁进行产权交易，一方面要出让一些子公司的全部或部分产权，另一方面又要收购另一些企业的产权，这就需要有一个规范的产权交易市场，因此，国有资产部门要加强
产权交易市场的建设，为控股公司提供良好的外部条件。
1995年8月21日