湖南省郴州市人民政府办公室


郴州市人民政府办公室关于印发郴州市城市建设投融资资金归集管理暂行办法的通知

郴政办发〔２００８〕１４号



各县市区人民政府，市政府各部门、直属机构、部门管理机构，中省驻郴各单位：

《郴州市城市建设投融资资金归集管理暂行办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。



郴州市人民政府办公室

二○○八年十月十日



郴州市城市建设投融资资金归集管理

暂行办法

第一章 总 则

第一条 为规范城市建设投融资行为，建立政府投融资平台，建立健全城市建设投融资机制，提高财政性资金投资效益，有效化解财政性资金风险，促进我市城市建设健康持续发展，根据国家有关法律、法规和规章，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称城市建设投融资，是指市政府使用市本级财政性资金投资建设城市市政公共基础设施及公益性配套项目（以下简称城市建设项目），以及城市建设项目需要使用财政性资金作为还款来源的融资。

第三条 本办法所指化解财政性资金风险是指由城市建设投融资管理部门会同财政部门通过资金归集，按期支付城市建设项目资金，化解因城市建设发展可能导致的债务风险。

第四条 郴州市城市建设投资管理中心（以下简称市城投中心）是城市建设投融资管理的职能部门，具体负责对城市建设项目资金的归集、管理和使用。

第五条 城市建设项目的投资建设坚持以下原则：

（一）量力而行、量入为出、综合平衡的原则；

（二）严格执行基本建设程序，禁止边勘察、边设计、边施工的原则；

（三）概算控制预算、预算控制决算的原则。



第二章 资金来源与归集

第六条 城市建设项目资金来源包括：

（一）城市维护建设税中计划用于城市建设部分；

（二）城市基础设施配套费、城市生活垃圾处理费、城市污水处理费及城市水资源费等各种与城市建设相关的法规政策性收费；

（三）除国务院、省政府明文规定用于其他方面支出之外的土地出让收益；

（四）城市市政公用设施有形和无形资产的经营收入（含停车场，地下管网使用权，城市公交线路牌，城市出租车牌照，城市街道、广场、游园冠名权等的拍卖、经营收入）；

（五）用于城市建设项目的上级拨款和财政专项资金；

（六）防洪保安资金中用于城市防洪部分；

（七）国有资产经营中心的经营收入；

（八）用于城市建设项目投资的借、贷款；

（九）用于城市建设项目的捐赠收入；

（十）市政府决定用于城市建设项目的其他资金。

第七条 市城投中心设立城市建设项目资金归集专户。属于城市建设项目资金来源的资金由市财政局归集后全额拨入市城投中心城市建设项目资金归集专户，纳入财政国库集中支付管理。年度城市建设项目资金来源和额度由市城投中心会同市财政局提出方案，报市政府批准后执行。

第八条 城市建设项目资金由市财政局与市城投中心每２个月结算一次，结算后将各项收入专户资金拨入到市城投中心城市建设项目资金归集专户，以保证年度城市建设项目资金按计划和额度及时归集到位。年度内，相关单位违反国家有关规定擅自减免规费，造成应当归集的城市建设项目资金未按年度计划足额归集的，由市财政局将未按年度计划足额归集的部分从上级和市本级安排给该单位的各种财政性资金中予以扣回，并将资金拨付至市城投中心城市建设项目资金归集专户。



第三章 融资与偿还

第九条 市城投中心依法组建市城市建设投资经营有限责任公司（以下简称市城投公司）。市城投公司属国有独资公司，作为市政府城市建设投资主体和融资平台履行相关职责。市城投公司根据市政府授权，以市场化运作方式筹措城市建设项目资金，弥补市政公共基础设施及公益性配套项目财政性资金直接投入的不足，并承担作为投资业主的城市建设项目建设管理和融资还本付息等相关职责。市城投公司实行法人治理结构，由市城投中心监督和管理。

第十条 市城投中心会同市财政局根据市政府确定的市本级年度城市基础设施项目投资计划、年度可用于城市建设项目的资金情况，综合平衡，确定年度融资项目，制定年度融资计划，报市政府批准后执行。

第十一条 市城投公司根据年度融资计划落实融资额度，制定具体项目融资方案，并将融资方式、偿还期限、资金到位额度等报市城投中心、市财政局审核。

第十二条 市城投公司按照融资债务偿还渠道、数额、时限，拟定融资债务偿还资金需求计划报市城投中心、市财政局审核。市城投中心会同市财政局根据年度城市建设项目资金归集情况，综合平衡，将融资债务偿还资金列入年度城市建设项目资金支出计划，报市政府批准后执行。



第四章 资金投资与使用

第十三条 城市建设项目资金主要用于城市市政公共基础设施及公益性配套项目建设。年度城市市政公共基础设施建设项目计划，由市建设行政主管部门牵头，会同市城投中心等部门编制，报市政府批准后执行。

第十四条 年度城市建设项目资金使用计划依据市本级国民经济和社会发展规划及政府投资项目安排情况进行编制。编制年度资金使用计划应当坚持以下原则：

（一）立足当前，兼顾长远，量入为出，尽力而为；

（二）充分体现国家产业政策和市本级经济社会发展需要；

（三）充分考虑银行贷款还本付息需求；

（四）集中资金保证重点项目建设，优先安排扫尾竣工项目和市政公共基础设施及公益性配套项目，确保续建项目合理支出，适度安排新开工项目投资。

市城投中心会同市财政部门编制年度城市建设项目资金使用计划，报市政府批准后执行。

第十五条市城投中心根据用款单位的付款申请，按照市政府批准的年度城市建设项目资金使用计划，按程序审批办理资金拨付手续。办理资金拨付手续应当提供以下资料：

（一）项目立项等相关批复文件；

（二）经审批的项目工程预决（结）算；

（三）项目勘察、设计、施工、监理、设备材料采购等合同或协议；

（四）经项目业主签署意见的工程款支付申请；

（五）经市城投中心审核的项目工程进度情况；

（六）需提供的其他与资金拨付相关的文件或资料。

第十六条 项目在未办理工程竣工决算前，项目业主应当按照工程总造价预留不少于３０％的工程款。经市建设行政主管部门会同规划、城管和行政执法等相关部门对工程竣工验收合格后，由市城投中心会同市财政投资评审中心进行评审。市财政投资评审中心出具工程竣工决算评审报告后予以结算。审计机关对建设项目的预算执行情况和决算情况，依法进行审计监督。



第五章 资金管理

第十七条 市城投中心应当按照“集中管理、统筹安排、额度匹配、综合平衡、控制风险、规范操作、专款专用”的原则，加强城市建设项目资金的管理，提高投融资效益，确保城市建设项目资金管理规范有序。

第十八条 城市建设项目资金必须按照现行财务管理制度和财政部门有关规定，实行专户储存、专户核算、专款专用。项目业主单位必须按照建设项目投资计划规定的建设内容、规模、标准使用城市建设项目资金，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用城市建设项目资金。

第十九条 使用城市建设项目资金的工程应当严格实行合同管理，项目勘察、设计、施工、监理、设备（材料）采购必须依法签订合同；属于《市政府重大事项法律复核和审查规定》中规定的重大投资项目的合同文本，应当经过政府法制机构审核。

第二十条 市城投中心要建立健全财务管理和会计核算制度，制定城市建设项目资金使用管理的具体规定，规范资金拨付申报手续，制定工程进度审核标准、资金拨付控制比例、竣工决算与验收审计、工程资金结算审批程序等操作规程。



第六章 资金监督

第二十一条 市政府成立市城市建设投融资管理委员会，履行对城市建设项目资金的监管职能，由市长任主任，常务副市长、分管副市长任副主任，发改、财政、监察、审计、规划、国土资源、建设、城管和行政执法、房产、城投中心等单位负责人为成员。委员会下设办公室，办公室设在市城投中心。

第二十二条 市城市建设投融资管理委员会要加强对城市建设项目资金归集使用的监督，进行定期和不定期检查，提高城市建设项目资金使用的效益和透明度。

第二十三条 对城市建设项目资金的归集使用实行严格的责任追究制度。对监管中发现的问题要及时纠正，分清责任，依法处理。单位和个人截留、挤占或挪用城市建设项目资金的，应责令限期归还。逾期不归还的，由市财政局依照《财政违法行为处罚处分条例》扣回上级和市本级安排给该单位的各种财政性资金，核减或者停止拨付工程投资。对因工作失职造成城市建设项目资金损失的，由市政府责成相关部门依法追究有关负责人和当事人的行政责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。



第七章 附 则

第二十四条 本办法由市城投中心负责解释。各县市区人民政府可参照本办法，结合本地实际制定管理办法，并报市人民政府备案。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

第二十五条 本办法自发布之日起施行。




试论民事责任的立法构建

王胜宇


　　我国没有关于专家民事责任的专门立法，其规范专家民事责任的立法来自一般法与特别法两个层次。《民法通则》、《合同法》中的相关规定等构成一般法的层面；各个专家行业的专门立法如《律师法》、《注册会计师法》、《执业医师法》等构成特别法层面。由于立法的不完善必然带来我国专家民事责任制度的缺陷。
　　一、我国现行立法以及司法实践过程中存在的缺陷
　　1．专家个人民事责任规定缺位　
　　这一不足主要体现在各专家行业的专门立法中。综观我国典型专家行业的专门立法，较为一致的基调是过分注重专家执业机构的责任，而专家个人的民事责任问题未得到应有的重视，只有律师法对律师个人作为民事责任主体的法律地位给予肯定。注册会计师法仍将会计师事务所作为惟一的专家责任主体，完全忽略注册会计师个人民事责任主体地位。在针对医师违反义务造成损害赔偿责任的规定中，《执业医师法》和《医疗事故处理条例》只强调医师的行政和刑事责任，造成直接责任人民事责任规定的缺位，与国际通常形态相悖，不利于专家群体的行业化、社会化发展，也会淡化专家个人责任感、职业道德感。
　　2．归责原则尚未明确
　　由于过错责任原则符合专家执业活动的特点，能够平衡专家职业利益与社会利益之间的平衡，故法律应明确规定此原则。然而现实立法中只有律师法对此原则有所体现，注册会计师法对“故意”情形有较为详细的规定，而对其“过失”给委托人及其他利害关系人造成的损害却未涉及。
　　3．专家执业过错的认定标准有待强化
　　由于专家是具有专门知识和计能的人士，不能用一般人合理的注意义务标准来衡量专家的过错，其次合理的注意义务也过于原则与抽象，不利于司法实践中法官得判断、适用。会计执业准则对会计师的过错认定提出了具体的标准，这一做法值得其他专门立法的借鉴。
　　4．没有建立完善的专家对第三人责任制度
　　关于追究专家对无契约关系的第三人的责任问题，我国现行有关立法并未明确界定专家对第三人责任的性质。在各特别的法律中只有注册会计师的第三人责任以及证券市场上的专家对第三人责任得到了明确肯定，而其他情形下专家是否需要对合同外的第三人承担责任则语焉不详。近几年医疗临床多发输血感染丙肝病毒时间，理论界就血液中心与医院应有谁承担责任、依何依据承担责任等展开讨论。有观点认为医院仅为医疗服务提供者，其对感染病毒的血液主观上并无过失，血液中心应承但其售给医院血液的责任，而其承担依据可通过“附保护第三人作用的契约”理论来解决。即要求血液中心对其与医院之间合同关系以外的第三人，即受患者，承担合同法上的诚信义务，以保护与医院具有特殊关系的患者利益。
　　二、完善我国专家民事责任的建议
　　1．由于各专家责任具有共同性，因此应在未来民法典中规定有关专家民事责任的一般问题，如过错归责原则、构成要件、责任承担等。但由于专家责任具有多重性质以及侵权法独立成篇已成为学界共识，还应考虑专家责任制度应在民法典中哪一部分设置。对此我们可通过侵权法与契约法的功能比较来解决问题，据国内学者归纳，侵权法具有创设民事权益与保护民事权益、补偿受害人损失以及教育与惩戒作用、宣示和维护社会主流道德规范等功能，而合同法有维护交易秩序、维护契约自由、促进经济效益等功能。比较而言，侵权法得以其广泛的包容性，对整个民事生活秩序施以全面维护，而契约法仅侧重维护交易秩序，而且现实中专家责任也多为侵权责任，因此民法典中应以侵权法为主、合同法为辅来归定专家民事责任。
　　2．根据上面的理由，合同法中应有专家责任的相关规定，但是新设专家合同还是在各有名合同中强调专家责任则存在争议。笔者认为专家合同可表现为多种形式，因此应在各有名合同中列举专家的义务和责任。
　　3．由于侵权行为分为一般侵权行为与特殊侵权行为，显然专家责任应放在“特殊侵权行为”章节中规定：（1）要明确规定专家以及专家民事责任的概念，这是构建与认定专家责任的前提；（2）规定专家责任适用过错责任原则，在举证责任方面，要对受害人进行倾斜。在受害人举出表现证据能初步证明过错和因果关系时，就推定专家存在过错和具有因果关系；（3）规定专家对第三人的责任，其中包括第三人的范围认定以及责任构成要件等；（4）规定专家民事责任的承担。此部分应强化专家个人责任制度，专家因为过错给他人造成损害，应承担民事责任，在有故意或重大过失情况下应与专家执业机构承担连带责任，但此时执业机构享有追偿权。
　　4．由于各专家责任的特殊性以及存在的差异性。民法典中仅为一般规定，有关专家责任的各种具体问题如过错认定等留给各专家专门立法规定，从而形成以各专门立法适用为主以民法典中的原则性规定适用为辅的局面。
　　随着社会分工的日益细化，会涌现更多类型的专家，同时人们对专家服务的需求也越来越大，正如吉登斯所言，“现代人生活在专家知识的抽象的系统中。”因此建立专家民事责任制度有利于平衡专家职业利益与公众利益。
　　本文论述了专家的概念、特征、专家民事责任类型、第三人范围，重点论述了专家侵权责任性质、专家民事责任的归责原则问题。本文认为专家民事责任适用过错责任原则，构成要件为执业过错、损害、过错行为与损害之间的因果联系。此外针对我国的立法缺陷提出了立法建议。


北安市人民法院 王胜宇